קבלת עתירת תושבי אפקה בת"א כנגד ועדת הערר המחוזית ת"א ונגד הועדה המקומית בנוגע לאיחוד חלקות

זוהי עתירה המכוונת נגד החלטתה של המשיבה 1, ועדת הערר המחוזית - מחוז ת"א (" ועדת הערר"), מיום 10.11.08 שלפיה נדחה הערר שהגישו העותרים על החלטת המשיבה 2, הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה (" הוועדה המקומית") לאשר את תשריט איחוד החלקות שהוגש לה על ידי המשיב 3 (" המשיב").

העותרים הם תושבי שכונת אפקה בתל אביב והם בעלי הזכויות במקרקעין הידועים כחלקה 95 (העותר מס' 1) וחלקה 93 (העותרת מס' 2)  בגוש 6628.

המשיב הוא הבעלים של חלקות 91 ו-92 בגוש 6628, ומקרקעי העותרים גובלים מצפון וממזרח למקרקעי המשיבה.

על המקרקעין חלות תכניות מתאר אלו: תכנית 285 ותכנית 413 שתיקנה אותה. בסעיף 4 של תקנון תכנית 285 נאמר כי מטרתה היא תכנון האדמות המפורטות בסעיף 2 (תחום התכנית, א"ק) וחלוקתן "למגרשי בניין, דרכים, גנים ומגרשים ציבוריים". בתקנון תכנית 413 נקבעו שינויים בזכויות הבנייה שנקבעו בתכנית 285, שעיקרם הוא הגבלת זכויות הבנייה והקטנת קווי  הבנייה במגרשים הכלולים בתכנית.

ביום 1.6.05 קיבלה הוועדה המקומית את בקשת המשיב לאחד את שתי החלקות שבבעלותו (היינו חלקות 91 ו92) (" חלקות המשיב") על יסוד תשריט שנעשה על פי הוראת פרק ד' לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה-1965 (" חוק התכנון"). דבר ההחלטה נודע לעותרים ביום 20.12.06, מתוך מסמכי בקשה להיתר בנייה שהגיש המשיב לאחר שהוועדה המקומית אישרה, כאמור, את איחוד חלקותיו.

העותרים דרשו לבטל את החלטת הוועדה המקומית שאישרה את איחוד חלקות המשיב, והוועדה המקומית, ששוכנעה כי לא הובא לידיעת העותרים דבר קיומו של דיון לאיחוד חלקות המשיב, קיימה ביום 13.6.06 דיון חוזר בנושא זה והחליטה, לאחר שמיעת טענות העותרים, " לדחות את ההתנגדות לאיחוד חלקות 91 ו-92 בגוש 6628 רח' חי"ש שכן איחוד המגרשים אינו מוסיף זכויות בנייה ולאשר את האיחוד המבוקש".

על החלטה זו הגישו העותרים ערר לוועדת הערר שבו טענו, כפי שהם טוענים גם בעתירה דכאן, שלא ניתן לבצע איחוד חלקות מכוח פרק ב' של חוק התכנון במקום שבו התכנית הרלוונטית כוללת חלוקת קרקע.

ועדת הערר דחתה את טענתם זו של העותרים וקבעה כי איחוד וחלוקה על פי תשריט, כאמור בפרק ד' לחוק התכנון, הם כלי תכנוני שווה ערך לביצוע אותה פעולה על פי תכנית, ואין לצמצם את השימוש בכלי תכנוני זה למספר מצומצם של מקרים כפי שטענו העותרים.

ועדת הערר הוסיפה וקבעה כי לפי סעיף 144 לחוק התכנון ניתן לבצע איחוד של חלקות גם במקום שנעשתה בו חלוקה על פי תכנית, ולפי השקפתה המילים "בשינויים המחייבים" המופיעות בסעיף 144 מלמדות שהסעיף מכוון להשמטת התנאי שבסעיף 137, שלפיו ניתן לבצע חלוקה לפי תשריט במקום שבו לא נעשתה כזו על פי תכנית.

ועדת הערר גם דחתה את טענות העותרים, שלפיהן שיקולים תכנוניים מחייבים את קבלת הערר בשל כך שאפשרות איחוד חלקות, כפי שהדבר נעשה, יביא לשינוי אופי השכונה שבה החלקות מצויות.

טענה נוספת של העותרים שנדחתה על ידי ועדת הערר הייתה, שאישור איחוד החלקות על פי תשריט הוא בבחינת סטייה ניכרת מתכנית. ועדת הערר סברה כי סעיף 151(א) לחוק התכנון מתייחס רק להקלה או היתר לשימוש חורג, ואין מקום להחילו גם על איחוד חלקות לפי סעיף 144 לחוק התכנון.

בעתירה חוזרים העותרים על טענותיהם שאותן דחתה ועדת הערר.

דין העתירה להתקבל.

סעיף 137 לחוק התכנון קובע: " בעל קרקע שחלה עליה תכנית שאושרה ושאינה כוללת חלוקת קרקע רשאי להגיש לאישור הועדה המקומית תשריט לחלוקת אותה קרקע; לא יינתן היתר לבניה על הקרקע כאמור אלא בהתאם לתשריט חלוקת קרקע (להלן בסימן זה - תשריט) שאושר או, באין תשריט כאמור, בהסכמת הועדה המחוזית."

סעיף 144 לחוק התכנון קובע: " הוראות פרק זה יחולו על איחוד חלקות ורישומו בפנקסי המקרקעין, בשינויים המחויבים לפי העניין".

שני סעיפים אלה מצויים בפרק ד' של חוק התכנון והם מסדירים, כל אחד בתורו, את הנושא של חלוקה ואיחוד של מגרשים על פי תשריט. נושא זה מוסדר גם בסימן ז' של פרק ג'  (בסעיפים 120 עד 127) של חוק התכנון הקובע הוראות ביחס לחלוקה של קרקע למגרשים ואיחודם של מגרשים על פי תכנית מתאר. נמצא, אם כן, שחוק התכנון כולל שתי מערכות של הוראות בדבר חלוקה ואיחוד. האחת, על פי תכנית מתאר, והאחרת על פי תשריט.

הוועדה המקומית טענה כי שתי מערכות אלה הן שוות ערך במעמדן ויש לראותן כאפשרויות שהמחוקק נתן בידי רשויות התכנון מבלי שנקבעה עדיפות של דרך אחת על פני רעותה, והדבר נתון, כך הוועדה המקומית, לשיקול דעתה של רשות התכנון. אם זו תעדיף להיזקק לפעולה של איחוד חלקות על פי תשריט לפי סעיף 144, ולא על פי תכנית מתאר כאמור בהוראות הכלולות בסימן ז', אין בכך כדי להקים עילה להתערבותו של בית משפט.

טענה זו לא ניתן לקבל. דעתי היא שיש לפרש את חוק התכנון באופן שהוא קובע עדיפות לאפשרות  של חלוקה ואיחוד על פי תכנית מתאר על פני האפשרות של חלוקה ואיחוד על פי תשריט, מן הטעם שביצוע פעולות כאלה אגב אישור תכנית מתאר או על פיה, עולה בקנה אחד עם התכלית שלשמה הוא נחקק, היינו ביצוע פעולות תכנון באופן המתחשב בצרכי הכלל, היינו הציבור בכללותו, ולא רק בצרכיו של בעל הקרקע המעוניין להשתמש בה. מושכלות ראשונים הם שהכנת תכנית מתאר מחייבת התחשבות בצרכים אלה, ורשויות התכנון המופקדות על בחינה ואישור תכניות מתאר המוגשות להן, מחויבות בהפעלת שיקול דעת באופן שיאזן כראוי את עניינו של כלל הציבור בצד עניינו של הפרט המעוניין בתכנית (על התכליות של חוק התכנון, ראו: עע"מ 8489/07 יעקב (קובי) ריכטר נ' ועדת המשנה הנקודתית של הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, טרם פורסם, 23/11/09, פסקאות 14-17 של פסק הדין). משום כך נראה לי שחוק התכנון קבע מדרג שלפיו האפשרות המועדפת לביצוע חלוקה או איחוד של חלקות היא בדרך של תכנית מתאר, והוראות פרק ד' הן בחינת האפשרות השנייה, אשר לפי לשונו המפורשת של סעיף 137 חלה רק במקום שבו תכנית החלה על הקרקע איננה כוללת חלוקה.

על רקע זה מתעוררת, אפוא, השאלה אם ניתן לפעול על פי סעיף 144 ולבצע איחוד חלקות  על פי תשריט ולא על פי תכנית, במקום שבו חלה על הקרקע תכנית והיא כוללת חלוקה לחלקות. גדר הספק הוא בכך שסעיף 137 מאפשר חלוקה על פי תשריט רק במקום שתכנית המתאר איננה כוללת חלוקה, ואילו סעיף 144 קובע ש"הוראות פרק זה", היינו לרבות הוראת סעיף 137, יחולו על פעולה של איחוד על פי תשריט, והרי פעולה של איחוד יכולה להתקיים רק במצב עניינים שקדמה לו פעולה של חלוקה. ניתן להניח שמן הטעם הזה הייתה ועדת הערר סבורה, וזוהי גם עיקר טענתו של המשיב, שהתיבה "בשינויים המחויבים" שבסעיף 144 משמעה שהוראת הסעיף תחול גם על קרקע שקיימת לגביה תכנית הכוללת חלוקה, וזו הינה בבחינת "השינוי המחויב" לעומת קרקע שלא חלה לגביה תכנית הכוללת חלוקה, שעליה מדבר סעיף 137.